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PPP:政府和社会资本合作的制度经济学分析

  • 作者: 曹远征 付晓建
  • 丛书名:
  • 版次/印次:1/1
  • ISBN:9787566316394
  • 出版社:
  • 出版时间:2016年8月
  • 开本:170mm×240mm
  • 字数:318千字
定价¥59.00会员价¥53.10

每单第一本书运费10元,之后每本书累加5元

  • 介绍/前言
  • 目录

  自序

  一

  这本关于政府和社会资本合作模式(publicprivatepartnerships,PPP)的书是我和我的学生付晓建博士合作完成的。该书的初稿形成于十三年前。那时,在中国关于PPP的理论探讨和实践探索呈现出一个高潮,它成为本书写作的背景和条件。

  1998年亚洲金融危机的余威波及中国,经济下行使中国的国有企业几乎全部亏损。为应对这一局面,中国高举改革的大旗。是年,中国中央政府撤销合并十二个专业部委,一大批隶属于中央政府、政企不分的准政府机构变为中央企业,开始走向市场化道路。这些原先行政垄断的自然垄断的基础设施行业,如电信、电力、航空、石油等不得不独立面对市场的竞争,相应地,如何建立企业自身的法人治理结构,构筑可持续经营的商业模式变成迫切需要。PPP由此提上议程,成为社会关注的热点。

  也是1998年,我离别了工作十四年的国家经济体制改革委员会,下岗分流到中银国际,从体制政策的理论研究和政策制定的参与者变成政策的实践者。离任之际,已改为国务院体制改革办公室承担了一项任务,探讨自然垄断性行业的改革安排方案,主要涉及七大行业,即由邮电部变身而来的电信行业,由电力部变身而来的电力行业,由民航总局变身而来的航空行业,以及当时仍为铁道部掌管的铁路行业等。我参与了电力和铁路这两个全程全网型行业的政策探讨。经过热烈而认真地探讨和调研,电力行业的发输配供分开,铁路行业的网运分离,电信行业的基础业务与增值业务分开,以及区域化航空企业集团等改革理念因此提出,并建议由民间资本参与这些行业的改革。

  带着这些崭新的理念,以建立民族投资银行为己任的中银国际开始身体力行地展开实践。2000年,中银国际作为深圳市政府的总顾问开始对水务、公交、燃气、电力和农产品物流行业进行PPP安排的尝试,时称公用事业招标招募的股份制改造,并获得成功。或许受深圳案例的鼓舞,中国一批城市开始了PPP用于公用事业的实践。其中,本人参与的项目就有北京市与香港地铁合资合营的4号线地铁项目、京沪高铁项目,以及北京2008夏季奥运会的国家体育馆、顺义水上运动场和五棵松运动中心等体育场馆项目。而这些项目也成为人们认为的示范项目。

  实践推动了理论的创新,实践要求研究的深化。在PPP的改革热潮下,一批研究者创建了专事PPP的咨询公司,如济邦咨询、大岳水务等,更大一批研究者则聚集起来,深化相关理论和案例研究,并创建相应的研究团体。随着实践的深化、研究的深入,PPP,这个原本拗口的舶来品渐渐成为中国常识,汗牛充栋的案例总结、细致入微的操作研究不断涌现在各种文献中。于是,十三年前已成型的初稿,实无必要献丑,只好压箱底,让其沉睡。

  2015年,一件看似偶然但却必然的小事唤醒了这本书稿。秋末冬初,几年前由济邦咨询组织翻译,由我作序,由中国人民大学出版社出版的译作《公私合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命》居然脱销了。一本极具专业化、技术化的长期无人问津的学术著作竟然洛阳纸贵、一书难求,而不得不应读者的要求再版。为此,出版社希望我对序言修改增订,以适应新一轮PPP热潮的需要。他们提到一个现象:“一些原来进行过PPP安排的项目,尤其是基础设施项目几年后又回到政府手中,在新的形势下,现在不得不再作PPP改造”。这使我深受触动,促使我们这些经济理论工作者反思:为什么原先以为已成常识的PPP,现在又有了反复?一个很重要的原因是,过去对PPP的探讨注重于操作层面。这种工具性、技术性的研究没有阐述PPP制度层面的意义,而缺乏制度经济学意义上的探讨难以使其成为制度化的安排,极易造成实践上的困顿和反复。

  一旦把PPP放在制度经济学框架下考察,一些浅显但又深奥的理论问题开始显现:为什么PPP是公私合作的伙伴关系,而不是其他合作关系,比如国家与集体?换言之,经济学意义上的私人部门在其间扮演什么角色?既然PPP是公私合作的伙伴关系,公与私的界限在什么地方?换言之,作为公共利益代表者如何维护公共利益,尤其在公共利益与其产生潜在或现实冲突时怎样处理?PPP是一个从百分之百的国有国营到百分之百民有民营的谱系,其间有众多的安排方式,为什么在不同的国度、不同的历史阶段,PPP总是呈现为某种或某几种特有的安排方式?换言之,无限多的可能性为何以有限选项的形式出现?PPP的安排多涉及基础设施,而这却是跨越经济周期的。那么,它与随周期波动的金融安排如何协调?换言之,如何使短期金融活动与基础设施长期投资于运营相适应?其中,制度安排又起什么样的作用?

  坦率地说,上述问题是相互关联的,并且有内在逻辑的。而揭示这一内在逻辑,描述其关联,从而把PPP研究奠基在制度层面而非工具层面就成为本书的任务。中国PPP实践上的反复也使这样的研究显得十分必要。于是本书就从箱底爬出,面对读者。

  二

  政府和社会资本合作模式(PPP)是一种涉及基础设施的制度安排形式。按照制度经济学的理解,有效的制度安排是促进经济增长的关键。所谓有效制度,包含相辅相成两方面的内容:首先制度应具有内在的激励性,并由此形成动力使产品的生产数量的扩大和质量的提高可以持久进行;其次,制度应具有内在的节约交易费用的倾向,特别是在“外部性”普遍存在的现代经济中,降低整个社会的交易成本具有特别的意义。

  PPP产生和发展的历史进程与制度经济学的逻辑进程是一致的。早在19世纪工业化初期,人们便意识到基础设施的重要性,它是构成各种独立经济活动的基础性外部条件。但也正是由于这一点,它不同于典型私人产品而具有特别的性质。

  第一,基础设施所提供的服务,例如供电,通常构成使用它们的各类产品总成本中虽不可或缺但却很小的部分,但是因“服务失败(servicefailure)”,例如停电,所造成的损失相对于服务供给的基础成本而言却是巨大的。这就需要基础设施维持庞大的甚至富裕的持续服务能力,因而其高昂的成本令人生畏。

  第二,基础设施所提供的服务具有巨大的外部性,其收益和成本不是由交易的一方而是由多方来分摊的。这种溢出现象因规模巨大不仅造成核算的困难,更易滋生机会主义的“搭便车”,或造成供给不足,或造成需求过度。

  第三,基础设施所提供的服务,在固定成本一定的情况下,随着产出的扩大,平均成本下降,具有典型的规模经济特征。与此同时,它也高度依赖于范围经济。由于诸如铁路、通信线路等网络的存在,单个基础设施服务商提供两种或两种以上产品时的成本低于两个或两个以上服务商各提供一种产品的成本。基础设施的规模经济和范围经济的产业特征使其具有了自然垄断的性质。而这种自然垄断极易演变为市场垄断,甚至行政垄断。

  第四,基础设施用以提供服务的资产具有专用性特点。基础设施的投资浩大,形成其专用性的资本成本相对于其运营成本不仅比例奇高而且具有沉没性。这意味着,当一项基础设施尚未提交给使用者前,其全部成本的大部分已经支出,而且不可改做他用。

  第五,更为重要的是,基础设施所提供的服务具有公共性。如前所述,现代基础设施是现代社会的物质支撑,其服务是面向全社会的,利益是全社会共享的。即使那些不愿或无力支付此类服务的人,例如低收入群体,也不应排除在外。很难设想,在现代城市,因收入低下而无权享受清洁的自来水饮水供应。

  基础设施的上述特征使其自产生之日起就陷入公共性和企业性的两难之中。所谓公共性与普遍服务相关,所谓企业性与提供服务的可维持程度相关。从企业性的角度考察,如果基础设施企业化经营,因盈利的约束,在降低成本、改善效率的同时,因自然垄断极易形成价格的提高、歧视性定价和对高支付能力区域服务的“撇奶油”行为等,这势必伤害普遍服务目标。从公共性的角度考察,低收费或者免费最能满足普遍服务目标,这必然造成需求过度并需要政府的介入和巨额财政支持,而一旦财政能力有限,其可持续性便令人怀疑。

  历史表明,在工业化初期,基础设施供给如同其他竞争性私人产品一样由市场提供,随后,由于社会力量的博弈,基础设施的提供转到了政府一边。20世纪70年代以前,各国的基础设施,特别是城市公用事业大多采用了“国有化”模式,其投资、建设、运营完全由政府承担,而作为产业主体的政府部门,尽管采用的行政垄断的形式在理论上是次优的,但无论从行政管理上还是利益驱动上说,这是唯一可行的制度安排形式。从这个意义上讲,当时的基础设施供给是公益性的行政垄断性的公营事业。

  然而,随着经济社会的发展,继续维持基础设施公营事业的制度安排形式日益艰难。行政垄断性的公营事业,其治理结构和机制与私人部门以利润最大化为目标的商业性公司有着天然的区别。它是以政府目标为目标,并因此使其治理结构与机制更类似于政府。其行为特征是预算最大化,其运营标准是政府认可。因政府和行政性垄断公营事业的“父子关系”,所决定的治理结构与机制使其财务安排是“软约束”的,使其效率是低下的,不仅难以使既有的供给能力满足社会日益增长的需求,而巨额亏损造成的财政负担使既有供给能力的维持都捉襟见肘,更遑论投资扩大供给能力。基础设施供给瓶颈成为困扰社会的难题。随着经济社会的发展,结合竞争机制的市场化制度安排是符合效率性要求的,而基础设施一般具有收入稳定、现金流充沛等特点,对追求稳定回报的社会资金具有强烈的吸引力。于是在政府财力难以为继的条件下,使用者的需求与私人部门的投资冲动共同导演了以政府和社会资本合作模式(PPP)为主要内容的制度变迁。

  所谓政府和社会资本合作模式(PPP),其本质是充分发挥政府(公共)部门和私人部门各自的禀赋优势,进行相互合作的制度安排。在这种制度安排下,产业运营由私人部门主导,不仅发挥了资金筹集和管理方面的优势,而且由于其明晰产权结构中内在的激励性而具有更敏感的市场边际效率。与此同时,在这种制度安排下,政府部门因其拥有制定规则的权力,可进行不完全对称的制度设计和安排,特别是在市场准入、价格形成和公共服务方面监管和督促运营企业为社会提供不间断的物美价廉的产品和服务。从这个意义上讲,这种兼顾效率和公平的互补性的关系,是一种旨在增加基础设施供给的“政府与社会资本合作”,并使政府和社会资本成为一种伙伴关系,显然,这是对政府与私人部门或对立或从属的传统关系的革命,是制度的创新。

  政府与社会资本合作虽然是发生在物质基础设施领域的制度创新,但却具有深刻的社会影响。按照对基础设施的现代理解,基础设施泛指为“经济代理机构可用的所有物质、制度和人文能力的总和”。它包括三个部分:一是物质基础,例如电信、交通、能源、供水等在内的构成其他直接生产性活动的投入,是经济实物资本的一部分。二是人文基础,包括例如统计、管理、财务、融资、营销等商业技能在内的对经济生产有帮助的人们的事业进取心、智力和技能。三是制度基础,包括塑造经济行为和决策制定过程的内部和外部的正式的和非正式(风俗习惯)的制度。从这个意义上讲,“市场经济关键基础不仅仅是物质基础,还应包括市场本身以及相应的制度和政策。这些制度和政策有利于支持和促进市场……”,并影响着“成本—收益分析”。

  按照对基础设施的现代理解,基础设施分为经济和社会两大类,并因其物质形态不一,又区分为硬软两种。在经济基础设施中,硬设施包括交通、电信、能源等;软设施则包括职业培训、商业金融服务、研发促进和技术转让等。在社会基础设施中,硬设施包括医院、教育、排污、养老,甚至监狱等设施;软设施则包括社会保障系统、社区服务等。在这个定义宽泛的基础设施领域,都可尝试用政府与社会资本合作模式(PPP)进行制度创新。这就引出了一个不可回避的问题,即政府和社会资本合作模式(PPP)的革命性的社会影响。它表现在以下几个方面。

  第一,什么是公共产品。一般以为公共产品区别于私人产品的重要特征在于该产品具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性是指一个人对公共产品的消费不减少或不影响其他人对这种产品的消费。所谓非排他性是指该产品一旦生产出来,可以同时为一个以上的个人联合消费。无论个人对这种产品是否支付了价格,排除他人消费是不可能的。长期以来,受制于经济发展水平、文化习俗以及社会利益集团的博弈等因素,人们相信,某种产品只要具备上述特征中的任何一个,它便是公共产品而必须由政府提供。但事实上,更多的产品并不同时具备上述两个特征。某些产品具有非竞争性,但却具有排他性,成为俱乐部性的公共产品;某些产品具有非排他性,但它的使用量达到一定水平后又具有竞争性,成为拥挤性公共产品。显然这类产品虽具有某种公共产品的特征,但又不全然是公共产品,至多是准公共产品。这类产品可以不由政府独家提供,成为政府与社会资本合作的首选。更有甚者,那些被视为绝对的公共产品的产品,如司法、国防等,也因时代的变化而渐渐变成某种准公共产品,也可以实行政府与社会资本合作。在英美,甚至监狱的管理服务都是政府采购,由此推想,法国的“海外兵团”,即雇佣军提供的国防服务似也可以从这里找到答案。

  第二,什么是核心政府服务。准公共产品领域的扩大,对政府的职能提出了挑战。从经济学意义上讲,公共产品特别是准公共产品的提供应遵循比较优势原则。如果政府提供服务比市场提供更具优势时,就应该由政府提供。但现实的情况往往出人意料,由于政府的治理结构迥异于企业的治理结构,在商业项目中,政府机构难以形成像企业机构那样的内在激励机制:政府行政层式的组织方式,相对于企业的组织方式,不仅信息搜寻和传递成本高,而且决定了它是风险厌恶型的,从而创新不足。凡此种种使政府在提供基础设施服务方面处于比较劣势。这种态势不仅构成政府与社会资本合作模式兴起的条件,也成为政府职能转变的原因。那么,什么是核心政府服务?按照PPP的一般理解,政府的基本职责是“提供一种我们可用以修改规则的途径,调解我们在规则含义上存在的分歧以及强制少数不遵守游戏规则的人遵守规则”。这实际上是表明政府的核心服务是制度的生产。建立和维持一整套法律和制度体系,以保障经济社会的正常运转是政府的主要功能。如果说政府还是“有责任照顾社会中的穷人和其他弱势群体”,为他们提供公共产品的话,提供的最佳方式不是生产,而是购买。因为“政府和社会资本合作模式(PPP)的本质在于公共部门不是购买一项资产,而是按规定的条款和条件购买一整套服务”。

  第三,什么是私人部门。基础设施投资浩大,传统上认为这是构成私人部门不愿或无力从事基础设施供给的重要原因,因此只能由政府从事,但是现代金融理论和金融技术的发展,可以针对不同项目的特点设计不同的融资方式,这些设计既可针对整个项目的全流程也可针对项目的某个或某几个环节。这种因项目而异,因流程而异量体裁衣式的金融工程,衍生了多种融资形式,诸如JV、BOO、BOT、BOOT、DBF、DBFO、DBFOT等,这从本书列举的众多案例中可窥见一斑。基础设施工程和金融工程相结合架起了社会资金与基础设施的桥梁,不仅使资金筹措问题大为改观,更为重要的是它使私人部门的性质发生了变化。有别于传统的私人资本,金融工程所筹措的资金是具有社会性的,它是通过不同的金融工具在金融市场向社会大众筹集的,这些社会大众是最终的所有者或债权人。相形之下,那些基础设施的投资公司或运营公司,即使具有私人性质,也是不完全拥有剩余索取权的代理公司,从这个意义上讲,在多数情况下,政府与社会资本合作下的私人部门已不再是原来纯粹意义上的私人部门,而更多是以利润最大化为目标,以现代公司治理结构和机制为组织形式的商业化机构。

  由上所述,政府与社会资本合作不仅影响我们赖以活动的基础设施供给,而且更为深刻地影响着我们的社会关系,调整着我们的社会角色。或许从这个角度,我们可以理解为什么人们称PPP为革命。

  三

  如果说PPP是一场深刻影响我们社会关系的革命的话,那么社会角色调整变化最大的是政府部门。

  如前所述,一旦纯粹意义上的公共产品不再纯粹时,政府就不必要生产供应,至少不必要成为唯一的提供者。但与此同时,只要不纯粹的公共产品还具有准公共产品的性质,那么包括社会的必需性、强自然垄断性、正外部性以及强资产专用性的特征仍会存在,这些特征是商业化契约、市场化运营所难以克服的,并由此导致“市场失灵”。这意味着政府尽管不必直接从事这些产品的生产供应,但作为公共利益的代表者仍需介入产业组织和运营,以克服“市场失灵”。它构成了政府介入干预的客观基础,并由此形成了政府的监管体系。

  之所以把政府介入称之为监管,而不是其他形式,其核心是这一介入不是政府的行政干预,而是建立在尊重市场的基础上,以纠正市场失灵为目的的友好性管理。其宗旨是建立一套包括有修改途径的制度规则,并监督规则的执行,这也就是前文所述的政府的核心服务是制度的生产,而政府的职能主要体现在事中、事后的依规监管与惩戒。从全球PPP理论和实践的经验来看,政府监管的核心内容包括以下三个方面。

  首先是对市场准入的监管。市场准入监管,主要是指是否采用和怎样采用排他性安排(几个牌照和怎么发放牌照)。产业的可(不可)竞争性和竞争的可能程度是决定排他性市场准入可否作为监管内容的标准。即市场准入监管应针对竞争难以充分的产业(如自然垄断产业),并且应随着竞争程度的逐渐减弱,准入的限制性逐渐增强。如果决定采用排他性安排,监管须解决以下几方面的问题:一是确定排他原则。由于必须符合公平与效率均衡的监管目标,排他性原则一般不可能是单纯的市场价格标准(出价高者得),而更多地表现为多标准的综合。二是设计执行程序。由于排他性准入一般与较强的自然垄断性相联系,为确保监管效率性目标的实现,执行程序应能保证在排他权授予前竞争的充分性。三是选择排他形式。市场准入的形式包括对企业进入市场并提供产品(服务)的许可、有限资源(如电话号码、无线频谱等)占有的许可,以及投资准入(如对所有权性质和投资比例的限制等)等。对排他形式的选择可以充分体现监管内容选择的竞争性标准。即如果产业几乎不具有竞争性,则应选择单一资格(符合进入标准的一家企业进入市场)的特殊许可形式;如果产业具有一定的竞争性,但竞争性较弱,则应选择少数资格(符合进入标准的几家企业进入市场)的特殊许可形式;而如果产业的竞争程度相对较强,则可选择普通许可形式,即所有符合进入标准的申请者均可获得进入市场的权力(如网络设备供应商)。

  其次是对产品(服务)价格的监管。价格监管,主要是指在竞争不充分的条件下,为实现效率与公平目标的均衡,由监管主体主导的非市场(干预/约束)定价。市场准入监管构成价格监管的充分条件。因为市场准入意味着人为设立了进入租金,且这一租金规模与准入限制的程度成正相关关系。即准入限制宽松,则租金价值不大(充分竞争则租金为零);准入限制严格,则会增加租金价值(如在准入限制最为严格的单一企业垄断条件下,租金达到最大值)。因此,价格监管是使上述租金向消费者分配的重要途径。价格监管的机制主要包括成本加成定价机制和价格上限定价机制。前者是指在监管主体核定的监管对象运营成本之上增加一定的利润比例,作为产品(服务)的价格。后者是指由监管主体核定监管对象产品(服务)的价格最高上限,不允许突破。上述两种机制各有优劣:成本加成定价机制可以借助严格的会计审计制度、听证程序和对比类似企业等手段,提高监管对象成本信息的透明度;具有确定的投资回报承诺,也有利于吸引、稳定并扩大固定资本投资。但存在监管成本(信息搜寻、判断等)较大、监管对象有增加成本基数的冲动,可能刺激对监管主体的收买寻租行为,以及难以适应通货膨胀波动等问题。而价格上限定价机制可以避免成本加成定价机制在价格调整时复杂的成本审核,降低监管成本;对促进监管对象提高生产效率,降低成本以获取更大利润有刺激作用。但价格难以降到实际可达到的水平,从而必然存在相应的效率损失;对固定资本投资、引进先进技术和改善服务质量的激励不足;且存在与价格调整周期相关的成本(如临近调整期监管对象降低成本的激励会下降,而采用随机调整则会增大监管对象经营的不确定性,不利于吸引投资)。一般地,从监管能力角度考察,可以认为在监管能力强的条件下,更倾向于采用成本加成定价机制(有能力核定真实成本或核定成本与真实成本差距不大);而在监管能力相对较弱的条件下,则更倾向于采用价格上限定价机制。

  最后是要确保普遍服务义务的实现。普遍服务义务主要应用于现代经济条件下具有绝对社会必需性(不可替代性)产品(服务)(如自来水、电、热力、燃气、电话、公共交通等)的供给,是政府监管公平性目标最直观的体现。从监管主体角度考察,这一内容更多地表现为一种政治性承诺(确保不间断、持续经营);而从监管对象角度考察,则可以理解为对潜在市场需求的维护和培养。普遍服务义务监管的核心是公平定价,即能让低收入阶层可以接受的产品(服务)价格,并且这一价格还要随经济发展水平、城市化进程和消费者收入水平的变化而具有动态性。普遍服务义务还必须包括一定的补偿机制,具体的实现机制包括:政府预算补贴,既可以针对监管对象(补助制度安排),也可以直接针对消费者(凭单制制度安排);产品(服务)的交叉补贴定价,即由居于垄断地位的监管对象对一部分用户收取较高的费用,以弥补对低价用户提供产品(服务)所造成的亏损,实际是成本在不同消费者间的转移与负担;普遍服务基金,即产业内的所有企业都需缴纳数额不一的普遍服务基金,资金集中后由指定机构统一交给提供普遍服务的企业。

  与上述核心监管相适应,政府监管形成了一整套严密的体系。包括:退出监管(到期退出/提前退出,以及退出后的相应安排)、制定一般性的规则(产权、契约、财务会计、社会保障等)、管制与放松管制、确保产品(服务)符合一定数量和质量标准(最低服务水平)的要求等。

  需要说明的是,由于不同的基础设施产品具有不同的技术和经济特征,从而其PPP的安排也是不尽相同的,由此决定政府的监管内容与方式也应有所不同,并形成了不同的监管评判模式。从全球看,主要有三种模式:以美国联邦政府和大部分欧洲国家为代表的特定产业监管机构模式,即监管机构独立于政府其他行政部门,一监管主体只行使某一产业的监管权(纵向一体化);以美国州政府和澳大利亚政府为代表的综合性产业独立机构模式,即一定区域内的一监管主体行使数个产业的监管权,但也独立于其他行政部门(横向一体化);以英国、新西兰等为代表的由行政部门下属专司监管机构(如反垄断机构)行使监管权模式,其特点是纵向一体化监管但非独立监管机构。

  上述监管体制模式的不同是由各国的政体、历史、文化不同而形成的,并将随着历史的演进而不断变化着。但是不同中却有一点是共同的:政府的监管是基于技术和经济特征的专业化监管,而不是一般泛泛的规则监管,否则会出现监管的真空,导致“搭便车”的监管套利行为的频发。更为重要的,只有基于技术和经济特征的专业化监管,才不会单纯依赖政府的行政权力进行命令式监管,才能形成在市场经济基础上的政府与社会资本的伙伴合作关系。这才是PPP的真谛。

  四

  发生于基础设施领域的政府与社会资本合作的制度变迁是一种诱导性的制度变迁。与强制性制度变迁不同,它是从微观入手,通过一丝一扣的改进,逐渐累积而成的,属一种帕累托最优的改进的渐变形式。这一点集中反映在针对基础设施投融资的金融创新上。

  传统认为,金融活动的本质是资金的融通,而资金交易的核心是资金的时间价值。对于基础设施而言,一次性投资大,非小型金融机构能独家完成;回收周期长,又极易造成资金来源与资金使用的期限和结构错配。与此同时,更为重要的是,由于其具有公共产品的性质,其定价与收费机制难以完善,使其回报存在着极大的不确定性,不易确定资金的时间价值,因此商业金融机构不宜介入,如果要介入的话,则需要政府通过公开或隐蔽的形式,或在股本方面承诺固定回报,如使用时数和单位价格等,或在债务方面担保还款来源及利息。而由于这一承诺和担保,基础设施的投资和运营无论形式如何,基础设施利用商业金融资源的主体必然是政府,必然成为政府财政未来支出的组成部分。这就是20世纪70年代前发生的情况。

  然而,随着时间的推移,人们认识到面向未来的投资都是具有不确定性的,不确定性构成了风险。任何资金的交易都是对不确定性预期的合约,即合约风险。不同的风险采用不同的处置办法,形成不同的风险合约,这些不同的风险合约形成了金融市场上的不同产品。由此,不确定性所产生的风险既是金融活动存在的更深刻的理由,同时也成为金融机构推动对风险识别和控制技术的研究与应用的动力,催生了包括资金的时间价值、资金的风险价值和风险管理体系在内的现代金融工程。以此为标志,形成了有别于单纯以资金时间价值为核心的传统金融活动的全方位金融创新。

  以风险管理为导向的金融创新观念重新审视有关基础设施的投融资,可以发现,在风险不能识别和控制的条件下,政府的承诺或担保成为商业金融介入基础设施的唯一的风险控制办法,换言之,一旦从技术上而不是概念上识别基础设施的风险所在,一旦从流程细节上而不是从整体轮廓上构造对基础设施的风险控制,基础设施投融资的风险是可以分散于公共和私营部门的,是可以至少部分地满足社会资金的风险偏好及承受能力的。社会资本进入基础设施的壁垒,因之而大大降低,从这个意义上讲,“政府与社会资本合作不仅只是伙伴关系的一种‘模式’,而应该是确保以有目的的方式全面考虑并评估所有风险的过程”。

  基于这样的理解,可以认为政府与社会资本合作的成败取决于细节。“由于双方都承诺为项目的成功提供资源和信誉,因此伙伴关系依赖于具体的成本共担协议,风险降低和风险分配的详细分析。”只有充分揭示了风险点,才能将风险点进行合理的组合,并视政府与私人性质进行分散,才能铺平社会资金进入的道路。以人们在PPP惯常提起并使用的项目融资为例,所谓项目融资是指以该项目所产生的现金流为基础的有限追索的融资方式。这种融资方式既可以覆盖项目发展、设计、建设、运营、管理的全流程,如BMFOM,也可视具体情况不同而针对流程中的某一个或某几个环节,如BOT等。由于巨额项目在时间上可以分为不同的步骤,在空间上可拆成不同的环节,从而为小额资金根据自己的风险偏好进入不同的步骤或环节提供了便利,形成了杠杆融资、结构融资、租赁融资等多种产品合约形式。更为重要的是,由于在每个步骤或环节的合约风险中风险界定清晰,使这些合约可以在市场上转让,既满足了社会资金退出的需要,而且也发挥了金融市场风险分散的作用,其结果又为融资的顺利进行提供了条件。

  这里,我们不想就项目融资的方法作出评论,而想集中于背后预示的制度经济学意义。就基础设施领域而言,因其具有公共产品的性质,一方面,制度安排形式的变化会遇到强大的社会阻力,使其不易变动;另一方面,一旦变动起来,又会是爆发式的、强制性的,不受控制。这也是为什么各国的基础设施领域长期以来一直采用国有国营形式,财政不断补贴而又不敢改革的重要原因。在这种情况下,唯有具有帕累托最优改进性质的诱导性制度变迁,因引起的社会震荡较少,而成为基础设施领域制度变迁的合意形式。而以演进形式为特点的诱导性制度变迁的关键在于找到可以在一丝一扣上改进制度安排形式的工具和技术。亦即是说,诱导性的制度变迁蕴含于工具和技术的创新上。项目融资提供了这样一整套的工具和技术。项目融资的核心在于寻求资金的最佳使用价值,即“满足用户要求的整个寿命期成本和质量(或者用途适用性)的最优组合”。这种资金最佳使用价值的寻找是利用市场机制,“在竞争的环境中授予项目”,利用金融工程技术“严格应用经济评价技术(包括适当的风险评估)”以使“公共部门和私营部门分担风险”,同时,要比较成本,“公平、现实和全面地对比公共融资和私人融资。”通过项目融资这一整套的工具和技术运用,在基础设施制度层面上形成了这样的格局,“公共部门掌握了诸如土地、不动产等资产和通行权,并拥有在计划过程中和授权开发过程中购买基础设施的权力。私营部门引进外部资金、专业技术和激励机制。”

  “于无声处听惊雷”,项目融资在细节上界定了政府与私人不同的风险偏好,并形成细致的风险合约,这种点滴的金融创新推动了点滴的制度创新,积涓涓细流,终成就了政府与社会资本合作大业的滚滚波涛。

  五

  中国是一个发展中的经济体。由于其经济发展的后进性,基础设施供给能力相对薄弱,而由于其经济发展的快速性,对基础设施的需求十分强劲,两者之间形成鲜明的反差。受这一基本国情的制约,新中国成立后,基础设施建设及其服务完全依赖于政府的能力。

  部分是要形成政府的保障能力,更重要的是加速工业化,实现赶超,中国采取了动员性的高度集中的计划经济体制。反映在宏观经济方面,是用指令性计划取代竞争性的价格机制来配置资源,反映在微观方面,是用行政性生产单位取代优胜劣汰的自由企业制度。而基础设施领域相关制度安排不仅是这个体制的集大成者,同时也是这一体制运行的基础条件。通过基础设施的准政府的行政事业垄断经营,可以进行价格控制,并以此不计成本来支持赶超性的工业化,先工业后农业,先投资后消费,先建设后生活成为基础设施投资和运营的基本方针,其结果必然是以低廉的价格保障工业,以低劣的质量服务社会,于是,当时中国的城市是一种半城市化,呈现出这样一番景象,在宽阔马路的一边是高大厂房的生产区,在马路的另一边则是“干打垒”构成的简陋生活区。这种景象在新兴工业基地的典型代表是大庆,在老工业基地的典型代表是沈阳铁西区。

  高度集中的计划经济体制在带来经济发展的同时,也带来了严重的弊端,反映在基础设施方面是长期依赖政府的财政。不仅资金来源单一,建设投入不足,而且由于价格不能补偿成本,亏损严重,随时威胁着经营的可持续性;准政府事业垄断经营,政企不分,政事不分,承担大量的政府义务。不仅社会负担重,运营效率差,而且长期的行政垄断,服务意识淡漠,并滥用垄断权力,霸王条款屡屡出现。也正是由于这个原因,改革成为历史的必然。

  改革既然起步于高度集中的计划经济体制,其逻辑和实践起点首先就是减少集中度,表现为行政权力尤其是决策权力的下放。在中央与地方关系上体现为简政放权,地方政府有更大的决策权;在政府与企业的关系上体现为放权让利,不仅企业有了经营自主权,而且还有利润留成;在企业与职工的关系上引入奖金制度,允许干好干坏不一样;在国家和农民的关系上,废除了粮食的统购统销,取消了人民公社制度,实行家庭联产承包责任制度,在农民经营自由的基础上,鼓励农民多劳多得。这一系列制度性的放权安排,使中国的城市化道路开始摆脱传统模式,相应地引致了基础设施领域制度安排的变迁。表现在三个方面。

  第一,以家庭联产承包责任制为基础的农村经济体制改革中,农民可以自主投资、自主经营,使中国的工业化不再是国家主导的工业化,而呈现典型的亚洲工业化特点,即有货币收入的农民受工业化规律支配而投资于工业,乡镇企业蓬勃发展,其聚集发展改变了原有的城市布局,小城镇开始涌现。与此同时,城镇建设资金也不依赖于财政拨款而多采用集资、入股等所谓自筹资金的方式安排。从某种意义上讲,这是中国最早出现政府制定规则,民间投资运营的具有典型意义上政府与社会资本合作(PPP)的形式。

  第二,原有的城市是国有企业的聚集地,在以乡镇企业为代表的非国有企业的激烈竞争下,国有企业业绩普遍不佳,甚至亏损严重。这不仅极大地影响着地方财政收入,而且因工人下岗,就业形势严重,迫使地方政府必须招商引资。为吸引投资者,“三通一平”的基础设施就成为基本条件,而老城区改造成本较大,于是多采用在老城区旁建新城的方法,开发区模式由此而大行其道。这是一种具有中国特色变种形式的政府与社会资本合作。政府不仅制定规则,而且作为主导方参与基础设施投资,负责运营。社会资本更多的是在资本层面上参与,通常只表现为财务收益上的固定回报。

  第三,简政放权为上述城市化发展提供了充分条件。20世纪80年代,随着家庭联产承包责任制的广泛发展,从农村动员经济剩余的途径已经堵塞,与此同时,随着对国有工业企业的放权让利,以利润为基础的财政收入又呈下降趋势。前后夹击,动摇了原有的财政基础,财政体制不得不改弦更张。1984年后,一方面在财政收入上开始推行“利改税”,另一方面在财政支出上,开始推行“拨改贷”,与此同时,在政府关系上开始推行“分灶吃饭”,即中央和地方各自承担本级财政支出。财政体制的这一变动,为地方政府满足本级财政支出而组织财政收入奠定了前提条件。长期在高度集中计划经济下所形成的工业化和城市化脱节,造成了城市化欠账,再加上农村剩余劳动力转移就业的压力巨大,迫使地方政府必须以极大的努力去组织收入以满足支出。预算外收入由此产生,而且增长迅速,并日益成长为政府基础设施建设最主要的资金来源,在基础设施供给大幅增加的同时,继续沿用着传统准政府事业经营的体制模式。

  制度经济学的研究表明,制度变迁有“路径依赖”的特点。一旦初始条件给定,制度演进会沿着初始条件所规定的发展可能性空间展开,并在这一展开的过程中不断强化对这一路径的依赖倾向。在中国的城市化中,20世纪80年代由决策权高度集中到决策分散这一放权安排,改变了初始条件并引致上述三方面的变化,而这些变化中都暗含了一条共同的路径:可以不用正规的财政资源(由税收构成的一般性财政收入)来实现城市发展的资金安排。并且随着时间的推移,在各地方的相互竞争和模仿下,这一路径日渐清晰起来,这就是土地批租制度,即通过生地变熟地来使土地增值,进而通过变现来筹措资金。除用于基础设施建设和偿付债务外,还可以以地养地,滚动开发。“土地财政”的基因由此奠定。

  1998年国家开发银行与芜湖市政府在国内首创了城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”,即把若干个单一的城建项目打包,由市政府指定的融资平台作为统借统还借款法人,由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证。随后的2000年,国家开发银行与苏州工业园区的合作进一步发展了这一模式,创造出一种崭新的制度安排,即政府出资设立商业性法人机构作为基础建设的借款机构,使借款方获得土地出让项目的收益权,培育借款人的“内部现金流”;同时通过财政的补偿机制,将土地出让收入等财政型基金转化为借款人的“外部现金流”,两者共同发挥作用,使政府信用有效地转化为还款现金流。这就是人们熟知的“地方融资平台”模式。

  “地方融资平台”是原有的开发区模式的演进形式。与传统的基础设施的准政府事业经营体制相比,“地方融资平台”本身就是经营主体,负有自负盈亏的责任承担,筹措资本偿还债务的义务,并因此是准商业化的企业法人。也正是这个原因,不少地方融资平台及基础设施经营单位尝试引入民间力量参与投资和经营,诸如承包经营、租赁经营、合资建设、政府采购等多种政府与社会资本合作形式开始涌现。但是与典型的政府与社会资本合作模式相比,政府主导的治理结构更类似于政府,而与商业组织有重大区别。由此,尽管参与其中的社会资本有投资权、经营权和收益权,但这些权益常常难以得到有效的保障,从而广为诟病。

  毋庸置疑,由“开发区模式”沿革而来的地方融资平台是改革开放以来基础建设的创新尝试。它摆脱了完全依赖政府出资,受制于政府能力的窠臼,动员社会各界参与,集资办基础设施,有力地促进了基础设施的发展。但与此同时,必须指出的是,这种以地方融资平台为骨干的基础设施投资运营,尽管有某种政府与社会资本合作的味道,但毕竟因政府主导,商业考虑欠缺。在基础设施建设突飞猛进的同时,其不可持续性也日益显现,并集中反映在其债务负担的加重上。特别是在2008年,为抵抗全球金融危机带来的经济衰退,中国启动了“四万亿”的经济刺激计划,新建在建的基础设施项目大幅增加,除财政投资外,更多地方政府采用了负债经营的办法,地方融资平台模式备受青睐。与此同时,金融系统对城市基础设施投资的信贷约束大大放松,也为负债投资提供了方便条件,数千家政府性公司的资产负债表迅速膨胀,负债规模急速上升。

  不断增加的地方融资平台以及不断攀升的地方负债规模令人担忧。面对不断到期的地方应付债务,国内外金融市场十分警惕。更大的疑虑在于,现有的基础设施融资模式基于一个基本的假设:在中国快速、持续的城市化进程中,城市的土地价值将在相当长一段时间内处于上涨趋势。地方政府的债务融资可以依赖土地储备作为抵押品,并以土地升值作为还款来源。但是随着中国人口老龄化程度的加深,中国“地”的城市化高峰已过,房地产刚性需求将呈下降之势,房地产价格还会持续上涨吗?

  “痛定思痛”,正是由于地方融资平台不可持续性开始显现,依靠地方融资平台来投资运营基础设施的可靠性令人生疑。它促使人们反思,开始向新的方向张望。PPP由此再掀高潮。

  六

  目前,国内把PPP模式约定俗成称为“政府与社会资本合作模式”,但是,如果将PPP的英文逐字翻译的话,它是“公私伙伴”。其本质含义在于充分发挥政府(公共)部门和私人部门各自的禀赋优势,兼顾效率和公平的互补性合作,核心在于伙伴关系,只有公私两方处于平等地位才可以成为伙伴,也才有真正意义上的合作。而由于基础设施经营的长期性,这平等的伙伴合作关系也须是跨周期的,从而在法制意义上的保护是极为必要的。反思依靠地方融资平台来投资运营基础设施,其弱点也正于此。尽管这种模式不再与私人部门对立,从而有别于传统的依靠政府出资,准事业经营模式,但是,毕竟还未脱胎换骨,仅演进为政府主导,私人部门从属的关系,与真正的伙伴关系还相距甚远。也正是因为这个原因,其投资理念、运营原则、项目管理与纯粹的商业考虑明显分野,并在项目实施时不断产生冲突。商业的不可持续性导致了基础设施现有投资运营模式的不可靠性。而法制的不健全又使这种不可靠性具有很大的或然性。从这个意义上讲,构建政府与社会资本合作的伙伴关系是PPP模式在中国健康发展的实质,是基础设施管理体制和投资运营机制改革的关键。

  目前,在中国发展基于政府与社会资本合作的伙伴关系真正意义的PPP模式的条件已经成熟。一方面,随着中国经济的转型升级以及居民收入的持续提高,对基础设施质量和服务的需求日益旺盛,并且范围日趋广泛,不仅包括硬的基础设施,而且扩展到诸如文化、教育、医疗、体育、环保、养老等为数众多的“软”的服务领域,而这些领域,因投资门槛低,质量要求高,需求个性化而呈现多样性,市场变化快而需灵敏度,私人部门不仅具有天然的适应能力,而且经过几十年的发展,中国的私人部门无论资本实力,管理能力和项目组织技术都今非昔比,它们成为PPP大发展的有利环境。另一方面,随着中国进入工业化、城市化的中后期,以投资驱动经济增长的历史使命告一段落,中国政府职能也因此由建设性政府向公共服务政府转变,由此决定,在政府与市场的关系上,市场开始起决定性作用。作为公共服务政府提供公平竞争的制度环境并加以监管执行成为第一要务,反映在基础设施建设方面,基于市场准入,价格形成和不间断的提供公共服务的专业性监管体系和能力正在建立,开始为PPP健康发展提供制度基础。

  正是基于对中国经济社会的新变化的深刻认识,基于对全面建成小康社会所要求的国家治理体系和治理能力现代化的目标追求,中国共产党十八届三中全会提出了全面深化改革的历史任务。其中,政府与社会资本合作模式堂而皇之地登上历史舞台。2014年9月23日,财政部颁布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,同年12月2日国家发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,两个文件一道对政府与社会资本合作模式进行了详细明确的界定,成为新时期我国发展PPP模式的纲领性文件,随后财政部和发改委分别颁布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》,对PPP操作进行了详尽说明。更具有标志性意义的是2015年4月25日,发改委等六部委联合颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,使PPP模式纳入到统一的制度框架之下,并在此基础上推动将它上升为法律,成为永久性的制度保障。

  通观中国政府有关PPP的相关文件以及项目清单,可以看到,除PPP迎来黄金时期外,还出现了新的特点。以2014年10月2日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为标志,明确了要逐步剥离地方融资平台的政府融资职能,推广政府与社会资本合作,使部分地方政府债务转化为企业性质的债务。换言之,将地方融资平台的项目打开,在项目本身的收入和现金流基础上讨论债务重组和后续融资安排,并鼓励社会资本积极参与。这实际上是另一种形式的项目融资安排,与传统项目融资安排相比,其顺序发生了变化,不再是建设、运营、移交(BOT),而是移交、运营、建设(TOB),只不过这里的移交不是私人部门移交于政府,而是政府以移交或授权于私人部门运营。这是对传统项目融资安排的创新。从这个意义上讲,PPP在中国正在孕育着新鲜经验。

  我们正处于全面深化改革的时代,这是一个激动人心的时代,面对市场化取向的基础设施的改革在全国范围内展开,不仅仅需要改革的热情,还需要科学的理论指导,缜密的操作安排。对政府与社会资本合作模式(PPP)的理论研究和方案设计从未像今天这样迫切。也正是因为这个原因,我们不揣冒昧,将尘封多年的书稿翻出,加以修订,付梓出版,旨在引玉之砖,不当之处,敬请批评。

  末了,我们想以十五年前组建中国基础设施改革研究团体的宗旨作为结语——“以科学为基准,为政府提供改革思路、政策和法律建议,为企业寻找发展道路并提供解决方案,为社会提供高品质的学术资源。我们以为,遵循这样的宗旨,既是发展中国经济和建设和谐社会的现实需要,更是当代中国知识分子应尽的义务。”

  是为序。